特別代表人訴訟制度下注冊會計師法律責任探析

友課 2021-04-07 15:25:27

本文為北京國家會計學院會計研究與發展中心《誠信文化建設》課題階段性成果。原載于《財會月刊》2021年第7期

●新《證券法》注重完善投資者保護制度、強調中介機構責任,其中引入的特別代表人訴訟制度對于規范資本市場具有重要意義。特別代表人訴訟制度下的注冊會計師法律責任規制注重投資者利益保護,并輔以相對嚴重的民事責任、行政責任和刑事責任,新《證券法》使得注冊會計師職能職責更加清晰,以便其在法律規制下合法高效地開展審計工作。但是,對于注冊會計師等關聯主體違規責任認定的相關細則仍然較為缺乏,有待進一步完善。

【關鍵詞】

新《證券法》;特別代表人訴訟;會計師事務所;注冊會計師;法律責任

特別代表人訴訟制度的解讀

1.特別代表人訴訟制度的背景。在2019年12月新修訂的《證券法》出臺前,舊《證券法》(2014年修訂)中并未涉及與代表人訴訟相關的內容,代表人訴訟實現的主要依據是《民事訴訟法》中的集體訴訟。然而,在集體訴訟的應用上,我國司法機關并不主張以集體訴訟的形式處理虛假陳述的民事賠償案件(2002年《zui高人民法院關于受理證券市場因虛假陳述引發的民事侵權糾紛案件有關問題的通知》中提出,“對于虛假陳述民事賠償案件,人民法院應當采取單獨或者共同訴訟的形式予以受理,不宜以集團訴訟的形式受理”)。這在一定程度上造成了當投資者投資利益受損時,通過特別代表人訴訟制度對違規上市主體及其利益相關方進行追責較為困難的問題。除此之外,訴訟法規定投資者及其訴訟代表應承擔舉證責任,對于判決結果采取“登記生效”的方式。在該規定下,中小股東及其律師對于上市公司違法行為等內部證據的搜集處于不利地位,這在很大程度上削減了投資者勝訴的可能性。由此,“登記生效”制度未能zui大限度地保護多數投資者的利益,無形中減輕了上市違規主體及其利益相關方可能面臨的法律責任。這些制度不僅無法發揮法律制度對上市公司不當行為的震懾作用,而且較低的違法成本可能使得更多上市公司為了追逐利益“鋌而走險”,不利于凈化我國資本市場環境。

正是由于存在上述種種問題,《民事訴訟法》下的代表人訴訟制度在對投資者權益保護方面發揮的司法效果較為有限,進而“自認倒霉”成了大量投資者在面對投資利益受損時的diyi選擇。這不僅在一定程度上助長了上市公司的不當行為,而且反映出我國在投資者利益保護方面存在一定的法律制度缺失、司法缺位問題。而新《證券法》第九十五條規定的代表人訴訟制度,是對虛假陳述等民事賠償訴訟糾紛法律適用的正面回應,其中明確表示該類糾紛可以推選代表人進行訴訟。

2.特別代表人訴訟制度的評價。瑞幸財務造假事件涉及期間為2019年4月~12月,對比新《證券法》的實施時間(自2020年3月1日開始實施)可知,這一財務造假期間顯然不屬于新《證券法》的效力期間。然而就美國證券市場而言,瑞幸的前景仍然不容樂觀,其仍面臨被海外投資者提起集體訴訟的風險。那么,在美國證券市場上已被運用多年的集體訴訟制度與我國目前的特別代表人訴訟制度相比有何差異?應該對我國的特別代表人訴訟制度作何評價?

首先,在訴訟代表的選擇上,美國集體訴訟制度下任何訴訟成員都可以自愿成為訴訟代表,但一般由律師擔任;而我國則由經證監會批準的兩家投保機構擔任代表人。我國將訴訟代表限制為接受證監會監管的投保機構并對投資者人數加以限制,在很大程度上降低了律師事務所利用特別代表人訴訟制度對上市主體進行濫訴的可能。其次,在案件本身的選擇上,美國集體訴訟制度下所有案件的訴訟成員均有機會勝訴;而我國的特別代表人訴訟制度將主動權交給具有相關專業經驗的投保機構,由投保機構進行案件選擇,這能在一定程度上保障案件選擇的質量,避免司法資源的浪費。zui后,在訴訟成員的規定上,美國集體訴訟制度并未對訴訟成員的數量作出明確規定;而我國的特別代表人訴訟制度明確規定提起代表人訴訟案件的投資者為50人以上,這可在一定程度上保障“大案先行”,在司法資源有限的情況下保障多數投資者的利益。

我國的特別代表人訴訟制度與美國的集體訴訟制度存在差異,這是由我國國情所決定的。與美國證券市場實行集體訴訟已有幾十年歷史不同,這一制度在我國尚處于起步階段,其發展尚未成熟,需要依靠政府行政力量的正確引導。一方面,目前我國實行的特別代表人訴訟制度是符合我國國情和資本市場發展階段的理性選擇;另一方面,由于該制度在我國尚處于起步階段,難免存在一些有待完善之處。例如:將案件的選擇權交給投保機構的規定,可能造成由于案件未被投保機構選擇而導致投資者徹底失去勝訴機會的情況;將代表人限制為投保機構的規定,忽視了案件間的差異性,使得該制度在適用中存在靈活性不足、略顯僵化的問題。

3.特別代表人訴訟制度的意義。結合上述背景來看,對比原訴訟法下的代表人訴訟制度對投資者保護存在的不足,新《證券法》中的特別代表人訴訟制度顯然為投資者提供了更完備的法律選擇,具有保護投資者利益、凈化市場環境等多重意義。

在投資者保護方面,特別代表人訴訟制度依靠司法力量全面保障投資者權益不受侵犯。這一司法力量的全面性主要體現在訴前、訴中和訴后三個階段。在訴前階段,特別代表人訴訟制度彌補了之前投資者投資利益受損時“無法可依”的不利局面,從法律層面為投資者保護自身利益提供了強制力保護。在訴中階段,“由投保機構擔任代表人參加訴訟”這一硬性要求更是從司法實踐層面將保護投資者權益落到了實處。在訴后階段,特別代表人訴訟制度下“默認同意”的規定,則是從判決結果的法律效力層面保障了多數投資者的權益。

在凈化市場環境方面,特別代表人訴訟制度通過其自身的中介作用對整個市場環境產生積極影響,主要體現在以下三個方面:①對上市公司而言,其主要發揮“去劣”“取優”的甄選功能。“去劣”體現為該制度具有“聚沙成塔”的懲罰效應,這極大地增加了違規上市公司及其利益相關方的賠償金額及法律責任,可以倒逼不良上市公司退出市場。②對投資者而言,其可以有效破解維權困境。特別代表人訴訟制度下“不成功也沒有損失”的司法安排無形中鼓勵了上市公司的投資者,特別是中小股東通過特別代表人訴訟的方式維護其自身權益,這在一定程度上增加了特別代表人勝訴的可能。③對中介機構而言,通過提升面臨的法律風險倒逼其更積極地發揮自身職能。“利益共享、風險共擔”的特性降低了投資者進行訴訟維權的成本,提高了投資者對注冊會計師及會計師事務所提起訴訟的概率。

關于注冊會計師法律責任修訂的分析

新《證券法》中引入代表人訴訟制度對于注冊會計師法律責任的影響主要體現在加強投資者保護、加重行政處罰及配套刑事責任三個方面。

1.加強投資者保護。在民事責任方面,當前立法對注冊會計師法律責任相關條款作了優化,不僅細化了已有行為和內涵,而且針對當前實務中的商事活動行為、金融監管理念和法律體制制度等內容進行了修訂和完善,旨在強化信息披露義務以保護投資者利益。

(1)擴大虛假陳述責任主體。新《證券法》第五十六條規定,信息披露義務主體應當是具有信息披露義務的任何單位和個人。虛假陳述責任主體范圍的擴大是為了與信息披露義務主體規定相匹配,由此可見,證券公司和證券服務機構的責任主體范圍都有相應的改變。如:證券公司的直接責任人員應當與發行人承擔連帶責任,這就要求直接責任人員更加謹慎地履行注意義務;同時,證券服務機構在接受委托時,應注意履行審查義務,否則可能會因虛假陳述而承擔連帶賠償責任。這將督促注冊會計師在證券服務工作中更加謹慎、嚴格地履行注意義務,不得對其服務內容作任何虛假陳述。

(2)明確操縱市場違法行為的認定。新《證券法》第五十五條列舉了禁止存在影響或者意圖影響證券交易價格或證券交易量的操縱證券市場的手段,有利于實務中對操縱市場行為的認定。雖然“意圖影響”難以舉證,不便于在實務中對其追究民事責任,但這至少是我國立法對操縱市場違法行為法律規制的一大進步。今后實務中若有注冊會計師在證券服務過程中利用虛假或者不確定的重大信息誘導投資者進行證券交易等,則注冊會計師可能會被追究法律責任。長遠來看,將注冊會計師等證券服務機構的操縱市場違法行為納入《證券法》的明文規定,對證券市場的法律規制具有促進意義。

(3)調整內幕信息的范圍。新《證券法》第五十二條對“重大事件”的定義進行了調整,擴大了證券交易中的內幕信息范圍;第五十一條明確規定,中介機構利用內幕信息以外的非公開信息進行交易屬于違法行為,應當承擔民事責任。無論是內幕信息還是其他非公開信息,均屬于業務、職業、工作相關的中介機構知情人應當保護的信息,不得隨意披露或交易。新《證券法》修訂之前,注冊會計師并不能直接確定自己所掌握的信息是內幕信息還是其他非公開信息,時常出現不當信息披露的情形;修訂后,注冊會計師對自身保密義務更加明確,更有利于指導證券服務工作的開展。

(4)強調投資者適當性審查義務。新《證券法》第八十八條規定,證券公司、中介機構等都應當對投資者的基本情況、財產狀況、投資能力等事項履行審查義務。這是diyi次以立法形式明確投資者適當性制度,要求證券公司及中介機構嚴格履行審查義務、加強金融監管以及提高投資者保護。注冊會計師在證券服務過程中,應當注意是否嚴格履行了法定職責,能否保證所出具文件的真實性、準確性和完整性。

(5)注冊會計師民事責任條款的完善為投資者維權提供了便利,可以增強投資者對證券市場的信心。新《證券法》第五十三至五十六條、第八十四條、第八十五條、diyi百六十一條、diyi百六十三條等直接規定了會計師事務所等證券服務機構及其工作人員需要承擔民事賠償責任的情形。基于當前立法的規定,中介機構的舉證責任更多,法律后果更嚴重。新《證券法》中明確將會計師事務所等證券服務機構納入民事責任主體范圍,且民事賠償、行政處罰等具體金額有巨大的提高。

總之,新《證券法》關于注冊會計師法律責任的修訂有利于證券公司、中介機構和投資者在資本市場中的共同進步,以及市場的穩定和積極發展。

2.加重行政處罰。當前我國大量證券發行的實質審核工作是由中介機構負責,市場對證券的判斷是基于中介機構對證券相關信息的披露。這就要求中介機構勤勉盡責、誠實守信,否則其應當承擔相應法律責任。新《證券法》主要從以下三個方面加重行政處罰:一是提升罰款上限。zui新的行政處罰規定將罰款上限調整為一千萬元,同時配套規定資格罰,如保薦人違法的行政處罰。罰款上限的提高增加了注冊會計師的違法成本,對其有一定的警示作用,有利于證券業務的風險防范及投資者利益保護。二是新增其他處罰。除了處以罰金,新《證券法》第十三章還對證券公司和證券服務機構違反法定義務、損害投資者利益等違法行為配套規定了警告、罰款或撤銷業務許可的處罰。多元化的行政處罰措施更有利于新《證券法》的執行。三是擴大市場禁入范圍。新《證券法》第二百一十四條內容的設置是對證券市場中不法行為和不法主體的清理。新《證券法》除了規定證券交易所負責人和從業人員的禁入標準,還明確了證券服務機構及從業人員的處罰和禁止性規定。

盡管立法已經考慮了多元化的行政處罰措施,設置了市場準入的禁止性規定等,但當前證券市場違法行為的危害性與違法主體承擔的法律后果之間仍然是不對等的。當前僅通過加重證券公司、證券服務機構的法律責任來警示證券從業人員,防范證券市場風險及保護投資者利益,是遠遠不夠的,整體立法和實務均有待進一步完善。

3.配套刑事責任。《證券法》的修訂需要其他立法如《刑法》作出與之配套的修改和完善,才能達到立法的統一。在刑事立法的聯動修改中,需側重修改與證券類違法行為相關的刑事犯罪規定,證監會等有關協作部門在發現證券類違法行為后,依法對其進行行政處罰,并要求其承擔民事責任,構成犯罪的應當將案件依法移送司法機關。刑事立法需要做到案件依法移送后有配套的立法可以適用,可以依法追究違法主體的刑事責任。

現實中,證券類犯罪的涉案金額巨大,證券公司及證券服務機構等法人主體不僅需要承擔行政責任,可能還需要承擔民事責任,對投資者的合法利益進行賠償。雖然新《證券法》明確規定應當先履行民事責任,但可能責任主體已經沒有經濟能力履行民事責任或者刑事責任。新《證券法》還規定,若直接責任人觸犯刑法的,應當依法追究其刑事責任。嚴苛的行政責任和民事責任雖然對市場主體有一定的警示作用,對投資者利益有一定的保護作用,但其前提是法律責任能夠切實得到履行和承擔,而實務中很可能遇到執行難的問題,還需進一步完善解決。可見,新《證券法》第二百一十九條規定將依賴于《刑法》的聯動修訂來實現。

注冊會計師法律責任實務的考量

在中國證監會網站、中國裁判文書網進行檢索,對被處罰的會計師事務所及注冊會計師進行整理,結果如表1所示。

截至2020年10月4日,被處罰的會計師事務所及注冊會計師大多數承擔的是行政責任,而承擔民事責任和刑事責任的相對較少。在行政處罰案件中,因“未保持應有的職業關注”“執行審計程序不當”“具體賬戶或披露審計不當”“質量控制不規范”而被處罰的案件分別有23件、50件、112件及13件。在民事處罰案件中,華倫會計師事務所和立信會計師事務所均因提供審計服務不當而承擔民事責任。2006年7月31日,經武漢市中級人民法院審理判決,藍田股份因財務造假向原告賠償540余萬元,華倫會計師事務所作為共同被告承擔連帶賠償責任;2018年9月底,法院認定立信會計師事務所與其審計客戶大智慧公司構成共同侵權,對外承擔連帶賠償責任。這是僅有的兩例被法院認定為承擔連帶賠償責任的會計師事務所。在刑事處罰案件中,由于提供虛假證明文件而承擔刑事責任的會計師事務所有2家,注冊會計師有5人;因出具證明文件重大失實而承擔刑事責任的會計師事務所有5家,注冊會計師有11人。

由上述分析可以看出,在舊《證券法》下,我國注冊會計師通常被追究行政責任,而追究民事責任的情況較為少見。造成這一現象的主要原因是,舊《證券法》下會計師事務所及注冊會計師面臨的法律風險相對較低,因此每年都存在會計師事務所或注冊會計師“鋌而走險”,以不當的審計行為換取審計收益的情況。新《證券法》有效緩解了上述問題,使會計師事務所及注冊會計師面臨的法律風險顯著提高,具體表現為違法成本升高和投資者保護力度加大兩方面。

1.在違法成本方面。新《證券法》明顯加大了對會計師事務所及注冊會計師失當活動的處罰力度,具體表現為:①若會計師事務所擅自從事證券服務業務、違反業務規則,其面臨的處罰金額將由舊《證券法》下的“違法所得的一至五倍”增長為“違法所得的一至十倍”;當其暫不具有違法所得時,其面臨的罰款將由“十萬至三十萬元”提升為“五十萬到五百萬元”。對于涉及的直接負責人員,舊《證券法》并未制定專門的懲處規定,而新《證券法》針對其制定了專門的懲罰規則。②若會計師事務所及注冊會計師未勤勉盡責、所出具的文件有虛假記載,其面臨的處罰金額將由舊《證券法》下的“業務收入的一至五倍”增長為“業務收入的一至十倍”;當其暫不具有業務收入時,同樣將面臨五十萬至五百萬元的罰款,情節嚴重者還將被并處暫停或禁止從事證券服務業務。對于涉及的直接負責人員,懲罰金額將由“三萬至十萬元”提升至“二十萬至二百萬元”。③對于泄露、隱匿、偽造、篡改或者毀損有關文件和資料的行為,新《證券法》同樣在提升賠償金額的同時,單獨增加了對情節嚴重者的懲罰規定。

2.在投資者保護方面。新《證券法》中新增的“第六章投資者保護”無疑體現了其重視和保護投資者權益的決心。此次新增的代表人訴訟制度更是投資者通過法律維護自身投資權益不受侵犯的重要途徑。代表人訴訟制度加重了對注冊會計師法律責任方面的影響,主要體現為以下兩方面:

(1)代表人訴訟制度下,中小股東與被告間的實力差距得以縮小,從而加大了對注冊會計師進行追償的可能。通過上述對注冊會計師民事責任的分析可知,對注冊會計師提起民事訴訟,其訴訟主體必須是審計報告使用者。在實踐中,無論是對注冊會計師、會計師事務所直接提起訴訟,還是將其列為上市公司的共同被告,中小股東在法律知識、證據搜集、信息資源、時間精力、成本費用等方面均處于不利地位,與被告上市公司或會計師事務所間的差距較大。同時,由于中小股東所持股份較為分散,甚至會出現“訴訟費用遠超投資損失”的現象,這就導致很多本該提起訴訟的中小股東放棄了對違規上市主體及相關中介機構等提起訴訟。這一現象實則是以投資者利益為代價的,降低了上市主體的違規成本和注冊會計師面臨的法律風險。長此以往,不僅會使中小股東的投資權益受損,還會極大地打擊投資者對我國資本市場的信心和投資熱情,極易形成惡性循環。

在代表人訴訟制度下,默認所有投資者均為訴訟成員,可以“互通信息資源、共享勝訴成果、共攤敗訴費用”,同時由具有專業經驗的投保機構擔任訴訟代表人,中小股東無需投入過多的時間精力。這在很大程度上縮小了中小股東與被告間的實力差距,同時減少了中小股東因自身與被告間的巨大實力差距而主動放棄起訴的現象。因此,在代表人訴訟制度下,注冊會計師及會計師事務所被中小投資者作為單獨被告或上市公司共同被告提起訴訟的可能性增大,進而增加了其被法院裁定承擔民事責任的法律風險。

(2)代表人訴訟制度提高了司法資源的集中程度,有利于提高中小股東對注冊會計師進行追償的效率。我國會計師事務所及注冊會計師行政處罰多而民事判定、刑事判定較少的原因,除中小股東主動放棄提起民事訴訟之外,司法資源的有限性也在一定程度上阻礙了民事責任的認定。針對同一個訴訟標的,可能存在多個起訴人、涉及多個案件,而在有限的執法資源下,要對每個起訴案件按照民事訴訟的程序逐一進行審理幾乎是不可能的。這使得執法機關在對案件進行判定時,可能存在優先適用判定較為簡單的行政責任認定而盡量避免民事判定的情況,進而導致一些本應承擔民事責任的注冊會計師zui后卻承擔了力度更輕的行政責任。而訴訟人代表制度在合并訴訟成員的同時,也將之前多個訴訟成員分別提起的民事訴訟合并為一個案件,案件數量的減少提高了司法資源的集中程度,提高了司法判定的準確性,有助于對注冊會計師民事責任的認定。這也意味著注冊會計師作為資本市場的“看門人”將承擔更大的審計風險和法律責任。

可見,新《證券法》明顯加大了對會計師事務所及注冊會計師不當審計的懲罰力度,同時代表人訴訟制度的建立也為投資者維護自身投資權益不受侵犯提供了新途徑,從而無形中增加了違規會計師事務所及注冊會計師被投資者集體提起訴訟的概率。因此,新《證券法》下會計師事務所及注冊會計師將面臨更為嚴格的法律環境,這意味著其在執行審計業務時將面臨更大的法律風險。而新《證券法》也通過提升注冊會計師的法律責任倒逼會計師事務所強化其質量控制,促使注冊會計師嚴守準則及法規要求,不斷提升職業勝任能力,提高審計質量,在提高審計社會公信力的同時,更加充分地行使審計作為“經濟警察”的監督職能,為保障市場健康有序發展發揮應有的服務作用。

小結

新《證券法》中對不當行為懲罰力度的加重和特別代表人訴訟制度的建立,不僅是我國法律制度日趨完善的體現,更是對上市公司違規行為強力出擊、強化注冊會計師法律責任、凈化市場環境的關鍵舉措。然而,由于特別代表人訴訟制度在我國尚處于起步階段,其對于市場力量的利用和制度設計的靈活性略顯不足。雖然新《證券法》強化了上市公司及注冊會計師等關聯主體不良行為的法律責任,但對于關聯主體違規責任認定的相關細則仍然較為缺乏,不利于不同經濟主體的歸位盡責和注冊會計師獨立性的發揮。隨著我國市場經濟的發展和依法治國進程的不斷推進,我國的特別代表人訴訟制度仍有較長的路要走。


(本文轉載自北京國家會計學院 ,如有侵權請電話聯系0731-84213616)

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